Birokrasi di Indonesia

Birokrasi di Indonesia

                Birokrasi adalah entitas penting suatu negara. Apa yang dimaksud dengan birokrasi? Secara etimologis, birokrasi berasal dari kata Biro (meja) dan Kratein (pemerintahan), yang jika disintesakan berarti pemerintahan Meja. Dilihat dari asal katanya, birokrasi merupakan gabungan dari dua kata yaitu bureau yang berarti office table (meja kantor) yang bertujuan sebagai alat kerja manusia atau dapat juga diartikan sebagai hukum yang menjadi dasar aturan-aturan dan cracy yang bermakna power (kekuasaan) dalam bentuk authority (kewenangan atau otoritas) dan legitimation (pengakuan). Secara ringkas birokrasi bisa diartikan sebagai orang yang diberi wewenang untuk menjalankan kekuasaan.

                Birokrasi adalah suatu prosedur yang efektif dan efisien yang didasari oleh teori dan aturan yang berlaku serta memiliki spesialisasi menurut tujuan yang telah ditetapkan oleh organisasi/institusi. Salah satu peran birokrasi adalah menjalankan fungsi pemaduan kepentingan dalam sistem politik Indonesia. Pemaduan kepentingan adalah merupakan suatu kegiatan yang menampung, menganalisis, dan memadukan berbagai kepentingan yang berbeda-beda dari masyarakat bahkan bertentangan menjadi berbagai alternatif kebijakan umum, kemudian diperjuangkan dalam proses pembuatan dan pelaksanaan keputusan politik. Sistem politik adalah suatu keseluruhan komponen-komponen atau lembaga-lembaga yang berfungsi di bidang politik yang kegiatannya menyangkut penentuan kebijakan umum (public policies) dan bagaimana kebijakan itu dilaksankan, yaitu hal-hal yang menyangkut kehidupan Negara atau pemerintahan. Selanjutnya, berinteraksi berdasarkan proses-proses (proses saling pengaruh-mempengaruhi) yang dapat diramalkan untuk memenuhi kebutuhan publik.

                Birokrasi dan politik bagai dua mata uang yang tidak akan pernah terpisahkan satu sama lain. Birokrasi dan politik memang merupakan dua buah institusi yang memiliki karakater yang sangat berbeda, namun harus selalu saling mengisi. Dua karakter yang berbeda antara dua institusi ini pada satu sisi memberikan sebuah ruang yang positif bagi apa yang disebut dengan sinergi.

                Politik adalah suatu proses dimana masyarakat memutuskan bahwa aktivitas tertentu adalah lebih baik dari yang lain dan harus dilaksanakan. Dengan demikian struktur politik meliputi struktur hubungan antara manusia dengan pemerintah. Selain itu, struktur politik merupakan bangunan yang nampak secara jelas (kongkret) dan yang tak nampak secara jelas. Faktor-faktor yang bersifat informal yang dalam kenyataan mempengaruhi cara kerja aparat masyarakat untuk mengemukakan, menyalurkan, menerjemahkan, mengkonversi tuntutan, dukungan, dan masalah tertentu dimana tersangkut keputusan yang berhubungan dengan kepentingan umum. Lembaga yang dapat disebut sebagai mesin politik resmi atau formal, yang dengan absah mengidentifikasi segala masalah, menentukan dan menjalankan segala keputusan yang mengikat seluruh anggota masyarakat untuk mencapai kepentingan umum. Sistem pemerintahan adalah sistem yang dimiliki suatu negara dalam mengatur pemerintahannya.

                Sistem pemerintahan mempunyai fondasi yang kuat dimana tidak bisa diubah dan menjadi statis. Jika suatu pemerintahan mempunyai sistem pemerintahan yang statis, absolut maka hal itu akan berlangsung selama-lamanya hingga adanya desakan kaum minoritas untuk memprotes hal tersebut. Secara luas berarti sistem pemerintahan itu menjaga kestabilan masyarakat, menjaga tingkah laku kaum mayoritas maupun minoritas, menjaga fondasi pemerintahan, menjaga kekuatan politik, pertahanan, ekonomi, keamanan sehingga menjadi sistem pemerintahan yang kontinu dan demokrasi dimana seharusnya masyarakat bisa ikut turut andil dalam pembangunan sistem pemerintahan tersebut.

                Hingga saat ini hanya sedikit negara yang bisa mempraktikkan sistem pemerintahan itu secara menyeluruh. Secara sempit, sistem pemerintahan hanya sebagai sarana kelompok untuk menjalankan roda pemerintahan guna menjaga kestabilan negara dalam waktu relatif lama dan mencegah adanya perilaku reaksioner maupun radikal dari rakyatnya itu sendiri.

Sorotan tajam penggunaan istilah birokrasi pada pengertian yang kurang baik, yaitu birokrasi sebagai inefisiensi organisasi (administrative inefficiency). Biasanya pengertian yang kurang baik ini mencerminkan cara kerja aparatur pelayanan pemerintah yang memiliki kinerja rendah. birokrasi itu terdapat pada semua organisasi kerjasama manusia, termasuk organisasi birokrasi pemerintah yang berfungsi sebagai instrumen pemerintah untuk mencapai tujuan-tujuan; peningkatan kesejahteraan masyarakat, kualitas pendidikan, menciptakan ketertiban keamanan dan pelayanan serta pengayoman masyarakat atau dengan kata lain mencakup seluruh tugas dan fungsi pemerintah umum.

Max Weber (Martani) tidak memberikan defenisi yang jelas tentang birokrasi. Weber hanya mengajukan ciri-ciri ideal birokrasi, yaitu:

(1) adanya pengaturan ataupun pengorganisasian fungsi-fungsi resmi untuk suatu kesatuan yang utuh;

(2) adanya pembagian kerja yang jelas di dalam organisasi;

(3) adanya pengorganisasian yang mengikuti prinsip-prinsip hirarki, yaitu tingkatan yang lebih rendah diawasi dan diatur oleh tingkatan yang lebih tinggi;

(4) adanya sistem penerimaan dan penempatan karyawan yang didasarkan atas kemampuan teknis, tanpa memperhatikan koneksi, hubungan keluarga maupun favoritisme;

(5) adanya pemisahan antara pemilikan alat produksi maupun administrasi dari kepemimpinan organisasi;

(6) adanya obyektivitas dalam melaksanakan tugas yang berkaitan dengan suatu jabatan dalam organisasi;

(7) kegiatan administratif, keputusan-keputusan dan peraturan-peraturan dalam organisasi.

Maka dapat ditegaskan bahwa yang dimaksud birokrasi disini adalah keseluruhan organisasi pemerintah yang melaksanakan tugas-tugas pemerintahan, pembangunan dan pelayanan masyarakat dalam berbagai unit organisasi pemerintah untuk menciptakan kesejahteraan masyarakat.

Ruang lingkup birokrasi dapat diketahui berdasarkan perbedaan tugas pokok dan misi yang mendasari organisasi birokrasi adalah :

1. Birokrasi pemerintahan umum, yaitu rangkaian organisasi pemerintahan yang menjalankan tugas-tugas pemerintahan umum dari tingkat pusat sampai daerah (Propinsi, Kabupaten, Kecamatan dan Desa/Kelurahan).
2. Birokrasi fungsional, yaitu organisasi pemerintahan yang menjalankan salah satu bidang atau sektor yang khusus guna mencapai tujuan umum pemerintahan.
3. Birokrasi pelayanan (Service-Bureaucracy), yaitu unit organisasi yang pada hakekatnya melaksanakan pelayanan langsung dengan masyarakat.

                Birokrasi memiliki peranan dalam fungsi politik, yang dimaksud fungsi politik disini adalah pemenuhan tugas dan tujuan struktur politik. Jadi, suatu struktur politik dapat dikatakan berfungsi apabila sebagian atau seluruh tugasnya terlaksana dan tujuannya tercapai. Oleh karena itu, struktur politik di bedakan atas infrastruktur politik, yaitu struktur politik masyarakat atau rakyat, suasana kehidupan politik masyarakat, sektor politik masyarakat, dan suprastruktur politik, yaitu struktur politik pemerintahan, sektor pemerintahan, suasana pemerintahan.

                Analisis kinerja organisasi tak dapat dilepaskan dari kinerja individu terhadap hubungan yang sangat kuat antara kinerja individu dengan kinerja organisasi. Organisasi yang memiliki kinerja individunya tinggi akan memberi konstribusi besar terhadap kinerja organisasi. Karakteristik organisasi birokrasi adalah hirarki, tugas-tugas, wewenang, tanggung jawab, sistem reward dan sistem kontrol. Interaksi antara karakteristik individu dan karakteristik organisasi akan melahirkan perilaku organisasi sekaligus kinerja organisasi.

                Salah fungsi politik yang dijalankan birokrasi adalah fungsi pemaduan kepentingan (Agregasi kepentingan), pemaduan kepentingan adalah Merupakan proses perumusan alternatif dengan jalan penggabungan atau penyesuaian kepentingan-kepentingan yang telah diartikan atau dengan merekrut calon-calon pejabat yang menganut pola kebijaksanaan tertentu. Lebih lanjut akan dijelaskan pada pembahasan mengenai peranan birokrasi dalam pemaduan kepentingan pada sistem politik Indonesia.

A.    Sejarah Konsep Birokrasi

                Konsep birokrasi dimunculkan oleh M De Gourney. Melalui surat tertanggal 1 Juli 1764 yang ditulis Baran de Grim, merujuk pada gagasan Gourney yang mengeluh tentang pemerintahan yang melayani dirinya sendiri.

                Ide tentang birokrasi bukan sesuatu yang baru. Merupakan kekeliruan kalau kita mengira konsep ini baru muncul. Keluhan atas pemerintahan pun bukan hal baru, yaitu setua usia pemerintahan itu sendiri. Machiavelli, misalnya: dalam nasihatnya kepada pangeran meminta pangeran memilih yang cakap dan mengaji mereka agar tidak mencari penghasilan dari sumber lain.

                Sejak muncul gagasan oleh Gourney, istilah birokrasi diadoptasi secara luas dalam kasus politik di Eropa selama abad 18. Istilah Prancis Bureacratie ini, dengan cepat diadopsi dalam makna yang sama di Jerman dengan  sebutan bureaukratie. Istilah birokrasi yang berkembang secara luas selepas periode de Gourney.

B.     Definisi Birokrasi

                Jika mendengar kata birokrasi, maka langsung yang ada dalam pikiran kita adalah bahwasanya kita berperan dengan sesuatu prosedur yang berbelit-belit. Pendapat yang demikian tidaklah dapat disalahkan seluruhnya, namun demikian apabila orang-orang yang duduk dibelakang ”meja” taat pada prosedurnya.

                Sebagai Negara yang sedang melaksanakan pembangunan dan pembaharuan dalam segala sektor kehidupan maka peranan dari suatu birokrasi sangatlah besar dan penting baik dalam perencanaan, pelaksanaan, maupun dalam pengawasan. Dalam sistem politik, pemerintahan dan birokrasi merupakan struktur politik penting karena menyangkut bagaimana pembuatan kebijakan dan implementasi kebijakan dilakukan. “Government”, demikian Almond dan Powell Jr mengemukakan, “is a set of policy making and policy implementing structures with binding authority over a particular territory”.

                Menurut Almond dan Powell Jr, agen-agen pemerintahan meskipun terspesialisasi dalam banyak cara adalah multifungsional. Agen-agen eksekutif membuat kebijakan sebagaimana memperkuat dan mengambil keputusan-keputusan, agen-agen legislatif berpartisipasi dalam implementasi kebijakan (pada saat melakukan investigasi, misalnya) seperti halnya partisipasi yang mereka lakukan dalam membuat kebijakan.

                Untuk merencanakan suatu pembangunan yang efisien dan efektif, birokrasi (pemerintah) mau tidak mau memang harus menampung segala aspirasi dan kepentingan kelompok-kelompok dari masyarakat sebagai dasar dari program pembangunan yang akan dilaksanakan tersebut. Artinya segala input dari masyarakat baik itu berupa tuntutan (resources), permintaan (demands) maupun dukungan (supports) ditampung untuk kemudian diseleksi dan dipisahkan mana yang berbeda dan menyatukan mana yang sama yang kemudian dirumuskan dalam rumusan yang lebih umum untuk diajukan kepada struktur yang mengambil keputusan dalam sistem politik.

                Konsep birokrasi dimunculkan oleh M De Gourney, melalui surat tertanggal 1 Juli 1764 yang ditulis Baran de Grim, merujuk pada gagasan Gourney yang mengeluh tentang pemerintahan yang melayani dirinya sendiri. De Gourney menyebutkan kecenderungan itu sebagai penyakit yang disebutnya bureaumania.

1. Secara etimologi, birokrasi berasal dari kata “biro” (bureau) yang berarti kantor ataupun dinas, dan kata “krasi” (cracy, kratie) yang berarti pemerintahan. Menurut Arifin Rahman (1998:136) secara umum birokrasi dapat diartikan sebagai keseluruhan organisasi pemerintah yang menjalankan tugas-tugas Negara dalam berbagai unit organisasi pemerintah dibawah departemen dan lembaga-lembaga non-departemen, baik di pusat maupun di daerah, singkatnya birokrasi itu adalah suatu sistem pemerintahan yang menjalankan fungsi politik dalam rangka pencapaian tujuan-tujuan dari sistem politik. Sistem pemerintahan mempunyai fondasi yang kuat dimana tidak bisa diubah dan menjadi statis. Jika suatu pemerintahan mempunyai sistem pemerintahan yang statis, absolut maka hal itu akan berlangsung selama-lamanya hingga adanya desakan kaum minoritas untuk memprotes hal tersebut. Secara luas berarti sistem pemerintahan itu menjaga kestabilan masyarakat, menjaga tingkah laku kaum mayoritas maupun minoritas, menjaga fondasi pemerintahan, menjaga kekuatan politik, pertahanan, ekonomi, keamanan sehingga menjadi sistem pemerintahan yang kontinu dan demokrasi dimana seharusnya masyarakat bisa ikut turut andil dalam pembangunan sistem pemerintahan tersebut.
2. Menurut Bintoro Tjokroamidjojo (1984) birokrasi dimaksudkan untuk mengorganisasikan secara teratur suatu pekerjaan yang harus dilakukan oleh banyak orang. Dengan demikian sebenarnya tujuan dari adanya birokrasi adalah agar pekerjaan dapat diselesaikan dengan cepat dan terorganisir. Bagaimana suatu pekerjaan yang banyak jumlahnya harus diselesaikan oleh banyak orang sehingga tidak terjadi tumpang tindih di dalam penyelesaiannya, itulah yang sebenarnya menjadi tugas dari birokrasi.
3.   Blau dan Page

Blau dan Page (1956) mengemukakan birokrasi “sebagai tipe dari suatu organisasi yang dimaksudkan untuk mencapai tugas-tugas administratif yang besar dengan cara mengkoordinasi secara sistematis (teratur) pekerjaan dari banyak orang”.

                Berdasarkan pengertian birokrasi yang menyatakan bahwa birokrasi merupakan organisasi-organisasi yang didirikan secara resmi dan dibentuk untuk memaksimumkan efisiensi administrasi dalam pemerintahan dan pembangunan yang menyangkut kelembagaan, aparat, sistem dan prosedur dalam melaksanakan kegiatan demi kepentingan umum atau masyarakat. Organisasi-organisasi tersebut yang terdiri dari kelembagaan, aparat,, sistem dan prosedur merupakan suatu kelompok khusus dalam masyarakat yang memiliki cita-cita dan nilai-nilai bersama, yang artinya kita sebagai warga Negara memiliki  tujuan-tujuan yang sejalan.

                Selain itu juga sebagai suatu kelompok yang mempunyai kekuasaan tersendiri dan karena itu mempunyai tanggung jawab yang khusus. Birokrasi dimaksudkan sebagai kekuasaan dipegang oleh orang-orang yang berada di belakang meja, karena segala sesuatunya diatur secara legal dan formal oleh para birokrat. Namun demikian diharapkan pelaksanaan kekuasaan tersebut dapat dipertanggung jawabkan dengan jelas, Karena setiap jabatan diurus oleh orang (petugas) yang khusus, orang-orang yang duduk di pemerintahan memang harus benar-benar menjalankan perannya dan dapat mempertanggung jawabkan segala kebijakan-kebijakan yang telah dibuat.

                Di Indonesia jika ada bahasan mengenai birokrasi maka persepsi orang tidak lain adalah birokrasi pemerintah. Birokrasi dengan segala macam cacatnya menjadi milik pemerintah. Birokrasi pemerintah seringkali diartikan sebagai officialdom atau kerajaan pejabat. Pejabat adalah orang yang menduduki jabatan tertentu dalam birokrasi pemerintah.

                Kekuasaan pejabat ini sangat menentukan, karena segala urusan yang berhubungan dengan jabatan itu maka orang yang berada dalam jabatan itu yang menentukan. Jabatan-jabatan itu disusun dalam tatanan hierarki dari atas ke bawah. Jabatan yang berada di hierarki atas mempunyai kekuasaan yang lebih besar daripada jabatan yang berada di tataran bawah. Semua jabatan itu lengkap dengan fasilitas yang mencerminkan kekuasaan tersebut, misalnya mobil dinas, rumah dinas dan sebagainya yang memang disediakan khusus bagi mereka yang memeiliki jabatan penting di dalam pemerintahan.

                Di luar hierarki kerajaan pejabat dan jabatan itu terdampar rakyat yang powerless, artinya masyakarat disini lemah dihadapan pejabat birokrasi tersebut. Itulah sebabnya birokrasi pemerintah acapkali disebut kerajaan yang jauh dari rakyat. Dengan fasilitas-fasilitas yang telah mereka peroleh dan mereka nikmati membuat mereka terlena, dan seakan-akan mereka lupa akan kewajiban mereka dan hak-hak yang seharusnya didapatkan oleh rakyat.

                Saat mencalonkan diri untuk duduk di pemerintahan mereka mengumbar-umbar janji manis kepada rakyat, namun setelah mereka berhasil menduduki pemerintahan mereka seakan tidak pernah berjanji pada rakyat. Memang tidak secara keseluruhan orang-orang yang duduk di pemerintahan demikian, tetapi sebagian saja yang menurut saya seperti itu, dan kenyataannya yang kita lihat dan rasakan pun memang seperti itu.

                Salah satu peranan birokrasi yang merupakan tugas dan kewenangan atau hak dan kewajiban yang melekat dalam struktur tertentu baik yang secara formal dirumuskan dalam konstitusi maupun tidak dirumuskan dalam konstitusi yang kesemuanya itu dalam rangka mencapai tujuan sistem politik yang bersangkutan. Salah satu dari fungsi politik yang dilaksanakan oleh birokrasi (pemerintah) adalah pemaduan kepentingan (Interest Aggregation). Dalam sistem politik mempunyai berbagai macam cara untuk mengagregasikan kepentingan atau tuntutan yang telah diartikulasikan oleh kelompok-kelompok kepentingan, lembaga-lembaga atau badan/organisasi yang lainnya.

                Fungsi pemaduan kepentingan (Aggregation kepentingan) adalah merupakan suatu kegiatan yang menampung, menganalisis, dan memadukan berbagai kepentingan yang berbeda-beda dari masyarakat bahkan bertentangan menjadi berbagai alternatif kebijakan umum, kemudian diperjuangkan dalam proses pembuatan dan pelaksanaan keputusan politik. Agregasi kepentingan oleh Almond (dalam Arifin Rahman,1998:75) diartikan sebagai fungsi mengubah atau mengkonversikan tuntutan-tuntutan sampai menjadi alternatif-alternatif kebijaksanaan umum.

                Dalam masyarakat terdapat berbagai kepentingan dan tuntutan yang tercermin dalam tuntutan berbagai kelompok kepentingan. Tuntutan atau kepentfingan tersebut menyangkut aspirasi dan keinginan masyarakat baik bersifat material maupun spiritual (jasmani dan rohani), singkatnya menyangkut berbagai aspek kehidupan duniawi dan manusiawi. Fungsi pemaduan kepentingan ini berupa menampung berbagai kepentingan dalam masyarakat kemudian menyeleksi dan memisahkan yang berbeda dan menyatukan yang sama, kemudian merumuskannya dalam rumusan yang lebih umum, sistematis sehingga semua kepentingan masyarakat tersebut dapat dipadukan dengan sistematis dalam bentuk beberapa alternatif policy untuk diajukan kepada struktur yang mengambil keputusan dalam sistem politik.

                Dalam masyarakat, terdapat sejumlah kepentingan yang berbeda bahkan acap kali bertentangan, seperti antara kehendak mendapatkan keuntungan sebanyak-banyaknya dan kehendak untuk mendapatkan barang dan jasa dengan harga murah tetapi bermutu; antara kehendak untuk mencapai efisiensi dan penerapan teknologi yang canggih, tetapi memerlukan tenaga kerja yang sedikit, dengan kehendak untuk mendapatkan dan mempertahankan pekerjaan; antara kehendak untuk mencapai dan mempertahankan pendidikan tinggi yang bermutu tinggi, tetapi dengan jumlah penerimaan mahasiswa yang lebih sedikit dengan kehendak masyarakat untuk menyekolahkan anak ke perguruan tinggi; antara kehendak menciptakan dan memelihara kestabilan politik dengan kehendak berbagai kelompok, seperti mahasiswa, intelektual, pers, dan kelompok agama untuk berkumpul dan menyatakan pendapat secara bebas.

                Banyak sistem politik dengan berbagai macam struktur yang menjalankan fungsi agregasi kepentingan, biasanya menjalankan pula fungsi arikulasi kepentingan. Pada umumnya struktur yang menjalankan fungsi agregasi kepentingan adalah birokrasi dan partai politik. Di sini saya membahas bagaimana peranan birokrasi dalam pemaduan kepentingan pada sistem politik Indonesia.

                Struktur politik adalah susunan komponen-komponen politik yang saling berhubungan satu sama lain atau secara fungsional diartikan sebagai pelembagaan hubungan antara komponen-komponen yang membentuk sistem politik. Struktur politik suatu negara menggambarkan susunan kekuasaan di dalam negara itu.

                Sistem politik adalah suatu keseluruhan komponen-komponen atau lembaga-lembaga yang berfungsi di bidang politik yang kegiatannya menyangkut penentuan kebijakan umum (public policies) dan bagaimana kebijakan itu dilaksankan, yaitu hal-hal yang menyangkut kehidupan Negara atau pemerintahan. Selanjutnya, berinteraksi berdasarkan proses-proses (proses saling pengaruh-mempengaruhi) yang dapat diramalkan untuk memenuhi kebutuhan public.

                Sistem politik Indonesia disebut sebagai sistem politik demokrasi pancasila. Berdasarkan sila keempat pancasila, yakni kerakyatan yang dipimpin oleh hikmat kebijaksanaan dalam permusyawaratan/perwakilan, memuat tiga prinsip dasar pelaksanaan sistem pelaksanaan.

Sistem politik indonesia yaitu sebagai berikut:

- Kedaulatan rakyat

- Pelaksanaan Kedaulatan Melalui Sistem Perwakilan

- Di dalam Lembaga Perwakilan Selalu Diusahakan Permusyawaratan.

            Di dalam suatu masyarakat atau Negara kadang-kadang kepentingan-kepentingan atau tuntutan-tuntutan yang diberikan dikemukakan secara difusi (diffuse statements), seperti pernyataan “kita menghendaki perubahan” atau “Ganyang Kominis” atau “Berantas Korupsi, Kolusi, Manipulasi” dan lain-lain. mungkin tuntutan itu dinyatakan secara manifest, tetapi mereka jarang memberikan petunjuk yang akurat tentang kebijaksanaan untuk membuat keputusan.

                Yang diharapkan disini seharusnya adalah segala tuntuntan-tuntutan yang dikemukakan oleh setiap masyarakat dapat disertai dengan solusi-solusi yang tepat untuk kepentingan bersama. Namun pada hakekatnya, perbedaan kepentingan itulah yang membuat pemenuhannya sangat sulit. Dalam hal ini, pemerintah selaku pemegang kekuasaan dituntut untuk bersikap bijak dalam mengambil keputusan sehingga tuntutan-tuntutan yang diajukan oleh masyarakat bukan hanya problema yang tidak pernah tuntas, namun diberikan respon yang positif terhadap kondisi yang sedang tercipta sebagai implikasi dari mekanisme sistem politik.

                Dengan demikian, sudah sepantasnya para pemegang kekuasaan pro dengan kepentingan rakyat, guna mewujudkan cita-cita yang telah dituangkan dalam regulasi yang ada di Indonesia. Dalam hal ini, dibutuhkan sebuah kerjasama antar unsur-unsur yang menjadi bagian dari sistem politik sehingga tercipta sebuah mekanisme yang seimbang dalam sistem politik Indonesia. 

C.    Tujuan dan Manfaat Birokrasi

1.      Tujuan birokrasi

a.    Sejalan dengan tujuan pemerintahan

b.    Melaksanakan kegiatan dan program demi tercapainya visi dan misi pemerintah dan Negara,

c.     Melayani masyarakat dan melaksanakan pembangunan dengan netral dan professional,

d. Menjalankan manajemen pemrintahan, mulai dari perencanaan, pengawasan, evaluasi, koordinasi, sinkronisasi, dll.

2.      Manfaat Birokrasi

a. Memsistematiskan, mempermudah, mempercepat, mendukung, mengefektifkan, dan mengefisienkan pencapaian tujuan – tujuan  pemerintahan,

b.  Memudahkan masyarakat dan pihak yang berkepentingan untuk memperoleh layanan dan perlindungan,

c.     Menjamin ke berlangsungan sistem pemerintahan dan politik suatu Negara.

D.    Karateristik Birokrasi

Sebagaimana telah diuraikan di atas, bahwa birokrasi dimaksud agar kekuasaan dipegang oleh orang-orang yang berada di belakang meja, karena segala sesuatunya diatur secara legal dan formal oleh para birokrat.

Sepertinya yang dikatakan Blau dan Page, bahwa birokrasi dimaksudkan untuk melaksanakan tugas-tugas administrasi yang besar. Hal itu sangat dapat berlaku pada organisasi besar seperti organisasi pemerintahan, karena pada organisasi pemerintahan segala sesuatu diatur secara formal.

Selama ini banyak pakar yang meneliti dan menulis tentang birokrasi bahwa fungsi staf pegawai administrasi harus memiliki cara-cara yang spesifik agar lebih efektif dan efisiensi:

1.      Kerja yang ketat pada peraturan (rule)

2.      Tugas yang khusus (spesialisasi)

3.      Kaku dan sederhana (zakelijk)

4.      Penyelenggaraan yang resmi (formal)

5.      Berdasarkan logika (rasional)

Hal di atas merupakan prinsip dasar dan karakteristik yang ideal dari suatu birokrasi. Karakteristik tersebut idealnya memang dimemiliki oleh para birokrat. Blau dan Page; birokrasi untuk melaksanakan tugas administrasi yang besar.

E.     Fungsi dan Tipe ideal Birokrasi.

Fungsi birokrasi adalah sebagai berikut:

1. Pemelihara wewenang/ kekuasaan yang sah, pengelolaan ekonomi dan pemenuhan kebutuhan barang dan jasa rakyat

2.   Sebagai pelaksana teknis kebijakan pemerintah termasuk di dalamnya pelayanan kepada rakyat

Untuk melaksanakan fungsi, maka karakteristik birokrasi harus ideal. Dengan mengutip Max Weber seorang sosiolog Jerman. Tjokroamidjojo mengemukakan ciri utama stuktur birokrasi di dalam tipe idealnya adalah:

1.  Prinsip pembagian kerja

Kegiatan-kegiatan regular yang diperlukan untuk mencapai tujuan organisasi dibagi dalam cara-cara yang tertentu sebagai tugas-tugas jabatan. Dengan adanya pembagian kerja yang jelas ini dimungkinkan pelaksanaan pekerjaan untuk tenaga-tenaga spesialis dalam setiap jabatan.

2.   Stuktur hirarkhis

Pengorganisasian jabatan-jabatan mengikuti prinsip hirarkhis yaitu jabatan yang lebih rendah berada dibawah penggawasan/ pimpinan dari jabatan yang lebih atas.

3.  Aturan dan prosedur

Pelaksanaan kegiatan didasarkan pada suatu sistem pengaturan yang konsisten. Sistem standar dimaksudkan untuk menjamin adanya keseragaman pelaksanaan setiap tugas dan kegiatan tanpa melihat pada jumlah orang yang terlibat didalamnya.

4.  Prinsip netral (tidak memihak)

Pejabat yang ideal dalam suatu birokrasi melaksanakan kewajiban di dalam semangat “formalistic impersonality” (formil non pribadi), artinya tanpa perasaan simpati atau tidak simpati.

5.  Penerapan didasarkan pada karir

Penempatan kerja di dalam organisasi birokrasi didasarkan pada kualifikasi teknis dan dilindungi terhadap pemberhentian sewenang-wenang.

6.  Birokrasi murni

Pengalaman menunjukan bahwa tipe birokrasi yang murni dari suatu organisasi administrasi dilihat dari segi teknis akan dapat memenuhi efisiensi tingkat tinggi.

F.     Etika Birokrasi

                        Etika merupakan norma-norma moral yang menjadi pegangan bagi seseorang/ suatu kelompok dalam mengatur tingkah lakunya/ kumpulan nilai moral. Untuk dapat menjadi pegangan atau rujukan seseorang/ suatu kelompok tersebut, maka nilai-nilai moral tersebut diwujudkan dalam bentuk kode etik. Misalnya, kode etik kedokteran, kode etik pers. Etika di atas jelaslah bagi kita bahwa Etika terkait dengan moralitas dan sangat tergantung dari penilaian masyarakat setempat, jadi dapat dikatakan bahwa moral merupakan landasan normative yang didalamnya mengandung nilai-nilai moralitas itu sendiri dan landasan normative tersebut dapat pula dinyatakan sebagai Etika yang dalam Organisasi Birokrasi disebut sebagai Etika Birokrasi.

G.    Etika Birokrasi dalam Pelaksanaan

                        Berdasarkan pengertian birokrasi yang menyatakan bahwa birokrasi merupakan organisasi-organisasi didirikan secara resmi dan dibentuk untuk memaksimumkan efisiensi administrasi dalam pemerintahan dan pembangunan yang menyangkut kelembagaan, aparat, sistem dan prosedur dalam melaksanakan kegiatan demi kepentingan umum atau masyarakat.

                        Agar pelaksanaan kode etik berhasil dengan baik maka pelaksanaannya diawasi terus-menerus dan kode etik mengandung sanksi bagi pelanggar kode etik. Bila terjadi kasus pelanggaran kode etik akan dinilai dan ditindak oleh “suatu dewan kehormatan” atau komisi yang dibentuk untuk keperluan itu.

                        Penerapan etika birokrasi dalam pemerintahan dituangkan kedalam Kode Etik Pegawai Negeri Sipil dalam PP nomor 42 tahun 2004 dan Pedoman Umum Penyelenggaraan Pelayananan Publik dalam Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara nomor 63/KEP/M.PAN/7/2003.

H.    Pelaksanaan Etika Birokrasi

        Pada umumnya, penyusunan kode etik minimal didasari oleh empat aspek pertimbangan sebagai berikut:

1.    Profesionalisme

Keahlian khusus yang dimiliki oleh seseorang baik yang diperolehnya dari pendidikan formal (dokter, akuntan, pengacara, dll), dari bakat (penyanyi, pelukis, pianis, dll), serta dari kompetensi mengerjakan sesuatu (direktur, pegawai, pejabat, dll).

2.    Akuntabilitas

Kesanggupan seseorang untuk mempertanggungjawabkan apapun  yang dilakukan berkaitan dengan profesi serta peranannya sehingga ia dapat dipercaya.

3.    Menjaga kerahasiaan

Sebuah kemampuan memelihara kepercayaan dengan bersikap hati-hati dalam memberikan informasi.

4.    Independensi

Sikap netral, tidak memihak, menyadari batas-batasan dalam mengungkapkan sesuatu juga merupakan salah satu pertimbangan kode etik.

I.       Pelaksanaan Birokrasi di Indonesia

        Sejarah birokrasi di Indonesia memiliki raport buruk, khususnya semasa Orde Baru dimana yang menjadikan birokrasi sebagai mesin politik. Imbas dari itu semua, masyarakat harus membayar biaya yang mahal. Ketidak pastian waktu, ketidak pastian biaya, dan ketidak pastian siapa yang bertanggung jawab adalah beberapa fakta – fakta, rusaknya layanan birokrasi. Lebih dari itu, layanan birokrasi justru menjadi salah satu causa prima terhadap maraknya korupsi, kolusi, nepotisme. Pejabat politik yang mengisi birokrasi pemerintah sangat dominan. Kondisi ini cukup lama terbangun sehingga membentuk sikap, perilaku, dan opini bahwa pejabat politik dan pejabat birokrasi tidak dapat dibedakan.

Mengutip catatan guru besar ilmu politik Universitas airlangga Ramlan Surbakti mengenai fenomena birokrasi di Indonesia, kewenangan besar dimiliki birokrat sehinggga hampir semua aspek kehidupan masyarakat ditangani birokrasi. Kewenangan yang terlalu besar itu bahkan akhirnya menonjolkan peran birokrasi sebagai pembuat kebijakan ketimbang pelaksana kebijakan, lebih bersifat menguasai dari pada melayani masyarakat. Akhirnya, wajar saja jika kemudian birokrasi dianggap sebagai sumber masalah atau beban masyarakat ketimbang sumber solusi bagi masalah yang dihadapi masyarakat.

Fenomena ini terjadi karena trasisi birokrasi yang dibentuk lebih sebagai alat penguasa untuk menguasai masyarakat dan segala sumber dayanya. Dengan kata lain, birokrasi lebih bertindak sebagai pangreh prajan daripada  pamong praja. Bahkan kemudian terjadi politisi birokrasi. Pada rezim Orde Baru, birokrasi menjadi alat mempertahankan kekuasaan.

Pasca reformasi pun para pejabat politik yang kini menjabat dalam birokrasi pemerintah ingin melestarikan budaya tersebut dengan mengaburkan antara pejabat karier dengan nonkarier. Sikap mental seperti iini dapat membawa brokrasi pemerintahan Indonesia kembali kepada kondisi birokrasi pemerintahan pada masa orde baru.

1.      Hubungan Birokrasi dan Politik

Saat ini politisasi birokrasi masih menjadi hal yang tak bias dielakan lagi. Pasalnya netralisasi birokrasi belum dapat diciptakan, termasuk dalam pengisian jabatan – jabatan tertentu. Hubungan birokrasi dan politik menjadi topik yang hangat untuk didiskusikan. Sejak zaman orde lama sampai orde baru ternyata juga diwarnai oleh semangat “cinta” dan “benci”, semangat ini yang kemudian merusak hubungan Soekarno Hatta karena ketidak sepakatan mereka tentang hal ini, sebab Hatta ingin birokrasi yang profesional untuk mengisi kemerdekaan, sementara Soekarno ingin birokrasi juga harus dilibatkan dalam gerakan politik.

Birokrasi dipandang sebagi mesin untuk mencapai target – target pembangunan, pada saat menurunnya regim orde lama hubungan antara birokrasi dan politik berubah format lagi, menguatnya peran partai politik sebagai konsekuensi diberlakukannya system multi partai berimplikasi bahwa, secara diam – diam Indonesia telah menganut asas parlemen menyebabkan meskipun Indonesia menganut asas presidensial harus mengakomodasi orang partai untuk duduk dikabinet.

2.      Pengaruh Birokrasi terhadap Politik

                Birokrasi menjadi alat pembangunan yang utama dan di dalam beberapa Negara bahkan menjadi alat yang utama sebagi alat pembangunan, birokrasi memiliki posisi dan peran yang stategis. Hal ini karena birokrasi menguasai aspek dari hajat orang hidup masyarakat, mulai dari pernikahan, usaha hingga urusan kematian, masyarakat tidak dapat menghindar dari urusan birokrasi, ketergantungan masyarakat sendiri terhadap birokrasi juga masih sangat besar.

Birokrasi menguasai akses – akses SDA, anggaran, pegawai, proyek –proyek serta menguasai akses pengetahuan dan informasi yang tidak dimiliki pihak lain. Birokrasi juga memegang peran penting dalam perumusan pelaksanaan dan pembangunan berbagai kebijakan public, serta dalam evaluasi kinerjanya. Dalam posisi yang stategis seperti itu adalah logis apabila pada setiap perkembangan politik selalu terdapat upaya menarik birokrasi pada area permainan politik.

Birokrasi dimanfaatkan untuk mencapai, mempertahankan, memperkuat kekuasaan untuk partai/ pihak pemegang kekuasaan. Pada prakteknya upaya menarik gerbang birokrasi kedalam politik dan kekuasaan sudah terlihat sejak lama, yakni sejak negara ini berdiri sendiri, sejak awal kemerdekaan birokrasi telah menjadi obyek dan alat politik. Birokrasi menjadi objek pertarungan kepentingan dan arena perlombaan pengaruh partai politik sehingga menimbulkan polarisasi dan fragmentasi birokrasi dan terjadi perubahan politik ke era demorasi terpimpin tidak menghasilkan perubahan politik ke era Demokrasi Tetrpimpin tidak menghasilakan perubahan mendasar dalam birokrasi.

J.  Tipe-tipe Birokrasi Negara

                Untuk melihat tipe-tipe birokrasi negara, dapat kiranya kita manfaatkan pemisahan tipe birokrasi menurut ideal typhus Amerika Serikat. Ideal typhus tersebut lalu kita komparasikan dengan apa yang ada di Indonesia.

Di Amerika Serikat, terdapat 4 jenis birokrasi yaitu:

(1) The Cabinet Departments (departemen-departemen di dalam kabinet),

(2) Federal Agencies (agen-agen federal),

(3) federal Corporation (perusahaan-perusahaan federal milik federal), dan

(4) Independent Regulatory Agencies agen-agen pengaturan independen).

                Departemen-departemen dalam kabinet terdiri atas beberapa beberapa lembaga birokrasi yang dibedakan menurut tugasnya. Ada departemen tenaga kerja, departemen pertahanan, atau departemen pendidikan. Tugas utama dari departemen-departemen ini adalah melaksanakan kebijaksanaan umum yang telah digariskan oleh lembaga eksekutif maupun yudikatif.

                Agen-agen federal merupakan kepanjangan tangan dari lembaga kepresidenan. Ia dibentuk berdasarkan pilihan dari presiden yang tengah memerintah, oleh sebab itu sifatnya lebih politis ketimbang murni administratif. Organisasi NASA di sana merupakan salah satu contoh dari agen-agen federal. Contoh dari birokrasi ini juga diposisikan oleh FBI (Federal Bureau Investigation). Di Indonesia agen-agen seperti ini misalnya Badan Tenaga Atom Nasional (Batan), Lembaga Penerbangan dan Antariksa Nasional (Lapan).

                Korporasi-korporasi federal merupakan birokrasi yang memadukan antara posisinya sebagai agen pemerintah sekaligus sebagai sebuah lembaga bisnis. Di Indonesia contoh yang paling endekati adalah BUMN (Badan Usaha Milik Negara). Meskipun negara (eksekutif) terkadang masih merupakan pihak yang paling menentukan dalam pengangkatan pejabatnya, tetapi secara umum -----sebagai sebuah lembaga bisnis----- ia memiliki otoritas untuk menentukan jenis modal dan juga memutuskan apakah perusahaan akan melakukan pemekaran organisasi atau sebaliknya, perampingan. Di Indonesia, contoh dari korporasi-korporasi milik negara ini misalnya Perusahaan Jawatan Kereta Api (PJKA), Garuda Indonesia Airways (GIA), Perusahaan Listrik Negara (PNL) atau Bank Mandiri.

                Agen-agen Pengaturan Independen, sebagai jenis birokrasi yang terakhir, merupkan birokrasi yang dibentuk berdasarkan kebutuhan untuk menyelenggarakan regulasi ekonomi terhadap dunia bisnis, di mana penyelenggaraan tersebut berkaitan secara langsung dengan kesejahteraan masyarakat. Di Indonesia kini dibentuk Badan Penyehatan Perbankan Nasional (BPPN) yang berfungsi untuk melakukan rekstrukturisasi kalangan bisnis tanah air yang di masa lalu dianggap banyak merugikan keuangan negara, dan secara lebih jauh, kesejahteraan masyarakat Indonesia akibat, katakanlah, 'kredit-kredit macet' mereka. Selain itu, contoh bisa kita sebutkan misalnya Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK), Komisi Pemilihan Umum (KPU), Komisi Pengawasan Persaingan Usaha (KPPU), Komisi Penyiaran Indonesia (KPI), dan sejenisnya.

K.   Peran Birokrasi dalam Pemerintahan Modern.

                Michael G. Roskin, et al. meneyebutkan bahwa sekurang-kurangnya ada 4 fungsi birokrasi di dealam suatu pemerintahan modern. Fungs-fungsi tersebut adalah :

1. Administrasi

Fungsi administrasi pemerintahan modern meliputi administrasi, pelayanan, pengaturan, perizinan, dan pengumpul informasi. Dengan fungsi administrasi dimaksudkan bahwa fungsi sebuah birokrasi adalah mengimplementasikan undang-undang yang telah disusun oleh legislatif serta penafsiran atas UU tersebut oleh eksekutif. Dengan demikian, administrasi berarti pelaksanaan kebijaksanaan umum suatu negara, di mana kebijakan umum itu sendiri telah dirancang sedemikian rupa guna mencapai tujuan negara secara keseluruhan.

2. Pelayanan

Birokrasi sessungguhnya diarahkan untuk melayani masyarakat atau kelompok-kelompok khusus. Badan metereologi dan Geofisika (BMG) di Indonesia merupakan contoh yang bagus untuk hal ini, di mana badan tersebut ditujukan demi melayani kepentingan masyarakat yang akan melakukan perjalanan atau mengungsikan diri dari kemungkinan bencana alam. Untuk batas-batas tertentu, beberapa korporasi negara seperti PJKA atau Jawatan POS dan Telekomunikasi juga menjalankan fungsi public service ini.

3. Pengaturan (regulation)

Fungsi pengaturan dari suatu pemerintahan biasanya dirancang demi mengamankan kesejahteraan masyarakat. Dalam menjalankan fungsi ini, badan birokrasi biasanya dihadapkan anatara dua pilihan: Kepentingan individu versus kepentingan masyarakat banyak. Badan birokrasi negara biasanya diperhadapkan pada dua pilihan ini.

4. Pengumpul Informasi (Information Gathering)

Informasi dibutuhkan berdasarkan dua tujuan pokok: Apakah suatu kebijaksanaan mengalami sejumlah pelanggaran atau keperluan membuat kebijakan-kebijakan baru yang akan disusun oleh pemerintah berdasarkan situasi faktual. Badan birokrasi, oleh sebab itu menjadi ujung tombak pelaksanaan kebijaksanaan negara tentu menyediakan data-data sehubungan dengan dua hal tersebut. Misalnya, pemungutan uang yang tidak semestinya (pungli) ketika masyarakat membuat SIM atau STNK tentunya mengalami pembengkakan. Pungli tersebut merupakan pelanggaran atas idealisme administrasi negara, oleh sebab itu harus ditindak. Dengan ditemukannya bukti pungli, pemerintah akan membuat prosedur baru untuk pembuatan SIM dan STNK agar tidak memberi ruang bagi kesempatan melakukan pungli.

Selain Roskin, et.al., Andrew Heywood juga mengutarakan sejumlah fungsi yang melekat pada birokrasi. Bagi Heywood, fungsi dari birokrasi adalah:

1.Pelaksanaan Administrasi.

Fungsi ini serupa dengan yang diutarakan Roskin, et.al, bahwa fungsi utama birokrasi adalah mengimplementasikan atau mengeksekusi undang-undang dan kebijakan negara. Sehubungan dengan fungsi ini, Heywood membedakan 2 peran di tubuh pemerintah. Pertama, peran pembuatan kebijakan dalam mana peran ini ada di tangan politisi. Kedua, peran pelaksanaan kebijakan dalam mana peran ini ada di tangan birokrat. Sebab itu, kerap disebut bahwa suatu rezim pemerintahan disebut dengan “administrasi.” Misalnya administrasi Gus Dur, administrasi Sukarno, administrasi SBY, atau administrasi Barack Obama. Ini akibat kenyataan, suatu kebijakan baru akan “terasa” jika telah dilaksanakan. Fungsi administrasi, oleh karena itu, merupakan fungsi sentral dari birokrasi negara.

2.Nasehat Kebijakan (Policy Advice)

Birokrasi menempati peran sentral dalam pemberian nasehat kebijakan kepada pemerintah. Ini akibat birokrasi merupakan lini terdepan dalam implementasi suatu kebijakan, mereka adalah pelaksananya. Sebab itu, masalah dalam suatu kebijakan informasinya secara otomatis akan terkumpul di birokrasi-birokrasi. Heywood membedakan 3 kategori birokrat yaitu (1) top level civil servants, (2) middle-rangking civil servants, dan (3) junior-ranking civil servants. Top Level Civil Servant banyak melakukan kontak dengan politisi, sementara middle dan junior civil servants lebih pada pekerjaan-pekerjaan rutin di “lapangan.” Top Level Civil Servants dapat bertindak selaku penasehat kebijakan bagi para politisi, dalam mana informasi pelaksanaan kebijakan mereka peroleh dari middle dan junior civil servants.

3.Artikulasi Kepentingan

Kendati bukan fungsi utamanya guna mengartikulasi kepentingan (ini fungsi partai politik), tetapi birokrasi kerap mendukung upaya artikulasi dan agregasi kepentingan. Dalam tindak keseharian mereka, birokrasi banyak melakukan kontak dengan kelompok-kelompok kepentingan di suatu negara. Ini membangkitkan kecenderungan “korporatis” dalam mana terjadi kekaburan antara kepentingan-kepentingan yang terorganisir dengan kantor-kantor pemerintah (birokrasi). Kelompok-kelompok kepentingan seperti perkumpulan dokter, guru, petani, dan bisnis kemudian menjadi “kelompok klien” yang dilayani oleh birokrasi negara. Pada satu ini “klientelisme” ini positif dalam arti birokrasi secara dekat mampu mengartikulasikan kepentingan kelompok-kelompok tersebut yang notabene adalah “rakyat” yang harus dilayani. Namun, pada sisi lain “klientelisme” ini berefek negatif, utamanya ketika birokrasi berhadapan dengan kepentingan-kepentingan bisnis besar seperti Bakri Group (ingat kasus Lapindo), kelompok-kelompok percetakan dalam kasus Ujian Nasional di Indonesia, dalam mana keputusan pemerintah “berbias” kepentingan kelompok-kelompok tersebut.

4.Stabilitas Politik

Birokrasi berperan sebagai stabilitator politik dalam arti fokus kerja mereka adalah stabilitas dan kontinuitas sistem politik. Peran ini utamanya kentara di negara-negara berkembang dalam mana pelembagaan politik demokrasi mereka masih kurang handal.

Share this post